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20.09.2019

Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110/2019

Substitutivo apresentado pelo Relator da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania

Proposta de Reforma do Sistema Tributário Brasileiro

 

Foi apresentado no dia 18 de setembro de 2019, parecer do Senador Roberto Rocha, relator da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, em relação à Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110/2019, que tem por objetivo principal a simplificação do sistema tributário nacional, em especial, através da substituição dos tributos incidentes sobre o consumo por um Imposto sobre Operações com Bens e Serviços Dual (IBS)[1] de competência federal e estadual.

Em seu voto, o relator opinou pela admissibilidade da proposta em comento, pelo acatamento parcial das Emendas nos 5, 7, 18, 22, 23 e 24 e pela rejeição das demais, apresentando, desta forma, proposta substitutiva que prevê:

(i) A extinção dos seguintes tributos:

a) Federais: IPI, IOF, CSLL, PIS (inclusive o PIS-Importação), Pasep, Cofins (inclusive a Cofins-Importação), Salário-Educação, CIDE-Combustíveis;

b) Estadual: ICMS; e,

c) Municipal: ISS.

(ii) A criação dos seguintes tributos:

a) Federal: Imposto sobre Operações com Bens e Serviços – IBS (nos moldes do Imposto sobre Valor Agregado – IVA) e faculta à União instituir o Imposto Seletivo – IS (nos moldes do excise tax); e,

b) Estadual: Imposto sobre Operações com Bens e Serviços – IBS (nos moldes do Imposto sobre Valor Agregado – IVA).

(iii) A realocação de tributos/produto da arrecadação como segue:

a) ITCMD – Passa a ser de competência da União, com destinação de sua arrecadação aos Municípios, após transição de 15 anos, período no qual a arrecadação será repartida (em percentuais diferentes ano a ano) entre Estados e Municípios. A lei instituidora definirá a parcela da arrecadação que a União reterá para financiar as atividades de arrecadação, cobrança e fiscalização, e a forma como os Municípios poderão participar destas atividades.

b) IPVA – Permanece na competência estadual, explicitando-se no texto constitucional que incide sobre a propriedade de veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos (lanchas e jatinhos), sendo que toda a arrecadação passa a pertencer aos Municípios (atualmente – 50% pertencem aos Estados e 50% aos Municípios), de forma gradual em uma transição de 15 anos. Exclui-se da incidência do IPVA os veículos de uso comercial destinados à pesca e ao transporte público de passageiros ou de cargas, e terá alíquotas máximas e mínimas fixadas por lei complementar que também regulará a forma e as condições como isenções e incentivos fiscais serão concedidos e revogados.

Dessa forma, uma vez aprovada a PEC nos termos propostos neste Substitutivo, as competências tributárias passariam a ser as seguintes:

  • União: Imposto de Renda – IR (com absorção da CSLL), IBS Federal (com absorção do PIS, Pasep, Cofins, IPI, IOF e Salário-Educação), Imposto Seletivo – IS (de instituição facultativa) , ITR, ITCMD (arrecadação destinada aos Municípios), contribuição previdenciária sobre folha de pagamentos (empregado e empregador), outras contribuições e taxas.
  • Estados: IBS Estadual (com absorção do ICMS e ISS), IPVA (com toda a arrecadação destinada aos Municípios), contribuição previdenciária e taxas.
  • Municípios: IPTU, ITIV, contribuição de iluminação, contribuição previdenciária e taxas.

Obs. 1: Muito embora a PEC não altere as competências municipais do IPTU e do ITIV, para reforçar a arrecadação, ela cria a possibilidade de celebração de convênio do Município com a União para a arrecadação, fiscalização e cobrança (a exemplo do que ocorre com o ITR). Ademais, para evitar que os Municípios não exerçam sua capacidade tributária plena, a PEC dispõe que Lei Complementar determinará as alíquotas mínimas desses impostos, limites para concessão de benefícios fiscais e reajustes mínimos da base de cálculo, em caso de omissão da legislação local quanto à atualização destes valores.

Feitas essas considerações iniciais, apresentamos a seguir os principais pontos do Substitutivo em questão:

Imposto sobre Operações com Bens e Serviços – IBS “Dual” (Federal e Estadual)

  • Cria o Imposto sobre Operações com Bens e Serviços – IBS “Dual”, um de competência federal e outro estadual, instituído pelo Congresso Nacional, mediante Lei Complementar.
  • IBS Federal e Estadual: Terão alíquota padrão, aplicável a todos os bens e serviços, salvo exceções previstas em Lei Complementar para determinados bens, serviços, atividades ou setores da economia ou em razão da utilização de novas tecnologias, para os quais as alíquotas podem ser minoradas.
  • IBS Federal e Estadual: Submetem-se à observância do princípio da anterioridade geral e da anterioridade nonagesimal.
  • IBS Federal e Estadual: Não integrarão suas próprias bases de cálculo ou a de qualquer outro tributo, bem como nenhum outro tributo integrará suas bases de cálculo.
  • IBS Federal e Estadual: Institui o princípio da não cumulatividade ampla como regra motriz do imposto, exceto em relação aos bens e serviços destinados ao uso e consumo pessoal.
  • IBS Federal e Estadual: Assegura o crédito integral e imediato na aquisição de ativo imobilizado.
  • IBS Federal e Estadual: Garante o aproveitamento de saldos credores acumulados.
  • IBS Federal e Estadual: Incidem sobre base ampla – bens e serviços, inclusive (i) nas importações a qualquer título; (ii) nas locações e cessões de bens e direitos (no caso do IBS Federal, exclui bens imóveis); (iii) nas demais operações com bens intangíveis e direitos.
  • IBS Federal e Estadual: Não incidem: (i) nas exportações; (ii) sobre a mera movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira; e, (iii) nas prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.
  • IBS Federal e Estadual: Proíbe a concessão de qualquer tipo de benefício fiscal, exceto para alimentos (inclusive os destinados ao consumo animal), medicamentos, transporte público coletivo de passageiros urbano e de caráter urbano, bens do ativo imobilizado, saneamento básico, educação infantil, ensino fundamental, médio e superior e educação profissional, cadeia produtiva da saúde e embalagens, resíduos ou remanescentes pós consumo, oriundos de sistema de logística reversa.

Obs. 1: Em relação ao IBS Estadual, fica permitido, mediante Lei Complementar, a instituição de regimes aduaneiros que permitam o estimulo à exportação.

  • IBS Estadual: O Projeto de Lei Complementar que instituirá ou promoverá alterações no imposto será de competência exclusiva: (i) dos Governadores de Estado e dos Prefeitos; (ii) das Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa e Câmara de Vereadores – manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros; (iii) das bancadas estaduais de Deputados Federais ou Senadores; ou (iv) comissão mista de Deputados Federais e Senadores, instituída para esse fim.

Obs. 1: Nestes projetos deverão estar representadas todas as Regiões do País e pelo menos: (i) um terço dos Estados e do Distrito Federal; ou (ii) um terço dos Municípios ou Municípios em que o conjunto da população corresponda, no mínimo, a um terço da população nacional, nas hipóteses de iniciativa municipal, seja do executivo ou do legislativo.

Obs. 2: A competência, nos termos anteriormente referidos, não se aplica aos projetos de Lei Complementar que tratem de normas gerais relacionadas a lançamento, crédito, prescrição e decadência, tributação das sociedades cooperativas, assim como, tratamento diferenciado e favorecido atribuído às micro e pequenas empresas.

  • IBS Estadual: Atribui a competência ao STJ para julgar Recurso Especial de decisão que contrarie as leis complementares e a regulamentação do imposto, bem como aquela que lhes negue vigência ou lhes dê interpretação divergente de outro tribunal.
  • IBS Estadual: regulamento único (matérias que serão por ele tratadas deverão ser estabelecidas em Lei Complementar), uniforme em todo o território nacional, com competência atribuída ao conjunto das administrações tributárias dos Estados e do Distrito Federal (através do Comitê Gestor da Administração Tributária Nacional), com produção de efeitos após aprovação por Resolução do Senado Federal.
  • IBS Estadual: Arrecadação, fiscalização e cobrança – Atuação conjunta das administrações tributárias dos Estados, Distrito Federal e Municípios, podendo a Lei Complementar que tratar do assunto estabelecer regras unificadas para o processo administrativo tributário, bem como definir outros tributos que também serão objetos de atuação conjunta.

Obs. 1: É facultado aos Municípios ter suas próprias administrações tributárias locais para lançamento e fiscalização de tributos de suas competências e controle dos repasses das receitas que lhes pertençam.

  • IBS Estadual: Estabelece como regra geral o princípio do destino, possibilitando, desde que autorizado por Lei Complementar: (i) a cobrança em todo o território nacional centralizada em um único estabelecimento; (ii) a exigência integral do imposto no Estado de origem; e, (iii) a criação de câmara de compensação, que poderá ser implementada por tipo de bem ou serviço ou por setor de atividade econômica.
  • IBS Estadual: Do produto da arrecadação do IBS Estadual, 34,93% pertencem aos Municípios. A parcela que cabe aos Municípios será repartida entre eles conforme os seguintes critérios: (i) 84,24% devido ao Município de destino do bem ou serviço, nos termos de Lei Complementar, que poderá, inclusive, alterar esse percentual, e (ii) 15,76% de acordo com o que dispuser Lei Estadual.

Imposto Seletivo – IS

  • Faculta a União instituir o Imposto Seletivo – IS, com finalidade extrafiscal, com vistas a desestimular o consumo de determinado bens, serviços ou direito, monofásico (exceto na importação, cuja etapa posterior será tributada, com direito a crédito do IS pago no desembaraço aduaneiro).
  • Cabem aos Estados e Distrito Federal 25% do produto da arrecadação.
  • Não integrará sua própria base de cálculo ou a de qualquer outro tributo, bem como nenhum tributo integrará sua base de cálculo.
  • Poderá ter alíquotas diferenciadas, nos termos de Lei Complementar.
  • Estabelece a incidência do IS na importação a qualquer título.
  • Estabelece a não incidência do IS na exportação, devendo a lei estabelecer a forma de devolução do imposto anteriormente cobrado.
  • Submete-se à observância do princípio da anterioridade geral e da anterioridade nonagesimal.

Tratamento das Isenções e Incentivos financeiros-fiscais

  • Serão mantidas as isenções e os incentivos financeiros-fiscais dos tributos que estão sendo substituídos (IPI, IOF, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação, CIDE-Combustíveis, ICMS e ISS), concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições, vigentes quando da publicação do regulamento do IBS Federal, do IBS Estadual e do IS, assegurada sua fruição integral, ainda que mediante abatimento do pagamento relacionado aos impostos criados por esta Emenda, na respectiva proporção do ente da federação que concedeu tais benefícios.

Outros Tributos

  • Imposto de Renda (Incorporará a CSLL) – Incidirá também sobre verbas indenizatórias, naquilo que superar o valor do gasto ou do patrimônio material indenizado.
  • ITCMD – Incidirá também quando o doador tiver domicílio ou residência no exterior, ou quando o falecido (de cujus) possuía bens, era residente ou domiciliado, ou teve o seu inventário processado no exterior.

Regras relativas ao tratamento diferenciado às empresas do Simples Nacional

  • Do 2º ao 5º exercício subsequente ao da publicação da Emenda Constitucional: (i) as alíquotas do Simples Nacional permanecerão inalteradas; (ii) créditos relativos ao ICMS e ao PIS/Cofins, decorrentes da aquisição de bens e serviços, de empresas optantes, serão aproveitados pelas empresas não optantes, nos limites e condições fixados em Lei Complementar, a qual definirá hipótese em que tal crédito poderá ser aproveitado na apuração do IBS Federal e do IBS Estadual.

Zona Franca de Manaus – ZFM

  • Garante a ZFM pelos prazos atualmente previstos na Constituição, determinando que as pessoas jurídicas que realizarem operações com bens e serviços nesta área de livre comércio gozem de crédito presumido do IBS (sem especificar se o IBS Federal ou Estadual), de forma a manter o diferencial de competitividade atual.

Administração Tributária

  • Prevê a criação do Comitê Gestor da Administração Tributária Nacional, composto por representantes das administrações tributárias dos estados, dos municípios e dos contribuintes, com vistas a administrar e coordenar, de modo integrado, as atividades a elas inerentes.
  • Cabe a este Comitê, nos termos de Lei Complementar, estabelecer a regulamentação do IBS Estadual, obrigações acessórias unificadas, harmonização e divulgação de interpretações da legislação, gestão compartilhada de banco de dados e cadastros, implantação e funcionamento da Escola Nacional de Administração Tributária, dentre outros assuntos.

Regras de Transição

  • No 1º exercício subsequente à publicação da Emenda Constitucional – A União cobrará contribuição, de acordo com as regras de incidência estabelecida para o IBS Federal, à alíquota de 1%, cujo pagamento poderá ser compensado pelo contribuinte no recolhimento da Cofins.

Obs. 1: Após a extinção da Cofins, eventuais saldos credores serão restituídos em até 60 dias. Caso a restituição não ocorra dentro deste prazo, o referido saldo credor acumulado poderá ser compensado na apuração do IBS Federal.

  • Do 2º ao 5º exercício subsequente à publicação da Emenda Constitucional – As alíquotas do IBS Federal, do IBS Estadual e do IS serão fixadas de forma que as suas arrecadações substituam, gradativamente, as arrecadações dos tributos que serão por eles incorporados.
  • Remete à Lei Complementar dispor sobre a substituição das arrecadações retro mencionadas, inclusive quanto: (i) aos instrumentos de aferição da manutenção da carga tributária global relativa aos tributos substituídos, admitida a redução do IBS Federal em caso de aumento da carga tributária relativa aos tributos sobre a renda e sobre grandes fortunas (imposto ainda não instituído pela União); (ii) à eventual redução ou majoração, geral ou específica, de alíquotas dos impostos substitutos com o objetivo de atender a referida transição, estabelecendo parâmetros de frustração de receitas que autorizem a não aplicação da anterioridade geral; e (iii) à forma pela qual o Poder Executivo Federal e o Comitê Gestor da Administração Tributária Nacional proporão os ajustes citados no item anterior, que somente serão implementadas após aprovação por meio de decreto legislativo do Congresso Nacional.
  • Partilha Federativa – Do 2º ao 5º exercício subsequente à publicação da Emenda Constitucional – Propõe partilha federativa de recursos de modo que o produto da arrecadação do IBS Federal, do IBS Estadual e do IS seja distribuído à União, Estados, Distrito Federal e Municípios de acordo com a participação percentual de cada ente federativo na arrecadação dos tributos substituídos, líquida de restituições, conforme cálculos efetuados pelo TCU (período compreendido – início do 4º e final do 2º exercícios anteriores ao da distribuição de recursos).
  • Partilha Federativa – Do 6º ao 14º exercício subsequente à publicação da Emenda Constitucional – A partilha da arrecadação dos novos tributos (IBS Federal, IBS Estadual e IS) será efetuada, parte com base na proporção relativa à arrecadação antiga e parte com base nas regras novas, aumentando em 10% ao ano a parte relativa à nova regra.

Fundo de Desigualdade Social e de Desenvolvimento

  • Prevê que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios constituirão fundo para reduzir a disparidade da receita per capita entre Estados e entre Municípios, com recursos destinados a investimentos em infraestrutura.
  • Determina que será instituído, mediante Lei Complementar, fundo de desenvolvimento que contará com recurso da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiar projetos em áreas como: (i) saneamento; (ii) redução da pobreza; (iii) preservação do meio ambiente; (iv) infraestrutura; (v) inovação e difusão de tecnologia.

Contribuição para a Seguridade Social

  • Extingue as contribuições para a seguridade social sobre a receita ou faturamento (PIS e Cofins), que serão incorporadas ao IBS Federal, e sobre o lucro (CSLL), que será incorporada ao IR.
  • Extingue as contribuições para a seguridade social incidentes sobre a importação (PIS-Importação e Cofins-Importação), que serão incorporadas ao IBS Federal.
  • Adicional do IBS Federal – Lei poderá instituir alíquota adicional do imposto como contrapartida a substituição, total ou parcial, da contribuição patronal devida pelo empregador incidente sobre a folha de pagamento.
  • Mantém a hipótese da Contribuição Previdenciária sobre Folha de Pagamentos (empregado e empregador), com possibilidade de que a contribuição patronal venha ser substituída, total ou parcialmente, por contribuição incidente sobre receita ou faturamento (CPRB).

Aproveitamento de Saldos Credores Acumulados

  • Lei Complementar definirá a forma de aproveitamento dos saldos credores acumulados dos tributos extintos pela Emenda Constitucional (IPI, IOF, ICMS, ISS, CIDE-Combustíveis, PIS/Cofins e Contribuição para o Salário Educação), podendo dispor sobre a conversão dos respectivos saldos em títulos da dívida pública, de livre negociação, com prazo de resgate não superior a 20 (vinte) anos.

Devolução de Tributos – Famílias de Baixa Renda

  • Lei Complementar definirá os critérios e a forma pela qual poderá ser realizada a devolução de tributos incidentes sobre bens e serviços adquiridos por famílias de baixa renda.

Diversos

  • Estabelece que 10 anos após a publicação da Emenda, o Senado Federal avaliará a distribuição da carga tributária nacional entre as várias bases de incidência e proporá, se for o caso, medidas que aumentem a tributação sobre a renda e o patrimônio e reduzam aquela sobre o consumo.
  • Suprime a imunidade de impostos aplicável ao papel destinado à impressão de livros, jornais e periódicos.
  • Cria a Zona de Processamento de Exportações do Maranhão (ZEMA), regulamentado por Lei Complementar, que tratará sobre: (i) sua duração, que não poderá ser inferior a trinta anos; (ii) os critérios que disciplinarão a aprovação dos projetos a serem instalados na ZEMA; (iii) os incentivos fiscais para as empresas que ali se instalarem.
  • Assegura aos empregados de contribuintes do IBS Federal, que percebam até 2 salários mínimos de remuneração mensal, o pagamento de 1 salário mínimo adicional por ano, computado neste valor o rendimento das contas individuais daqueles que participavam do Programa PIS/PASEP até a data de promulgação desta Constituição.

Vigência

  • A Emenda Constitucional entrará em vigor a partir do segundo exercício subsequente ao da sua publicação, com exceção da cobrança da contribuição (nos moldes do IBS) pela União no 1º exercício subsequente (alíquota de 1%) e das regras de transição adicionadas no ADCT.
  • As normas regulamentadoras das alterações promovidas no Sistema Tributário Nacional em função desta Reforma poderão ser editadas a partir da data da sua publicação.

 

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NOTA¹: Este trabalho foi produzido pela equipe técnica da A2M Consultoria. Para adoção de quaisquer medidas, favor consultar a legislação pertinente em vigor.

NOTA²: A A2M Consultoria é especializada no assessoramento tributário de empresas e órgãos representativos de segmentos econômicos, com vasto conhecimento da realidade tributária e seus desdobramentos no ambiente de negócios no Brasil, além da sólida experiência de seus sócios e consultores associados, tanto no setor público quanto no setor privado.

[1] O texto da referida PEC recupera o texto da Proposta de Emenda à Constituição nº 293/2004, de autoria do Ex-Deputado Federal Luiz Carlos Hauly, a qual foi aprimorada e chegou a ser aprovada, no final do ano de 2018, na Comissão Especial criada para esse fim.

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